RAPORT 1996    

 

 Consiliul Legislativ

 după un an de activitate

 

 Valer DORNEANU

Preşedintele Consiliului Legislativ

 

            Supremaţia legii este condiţia sine qua non a oricărui stat de drept.

             Acest postulat fundamental şi universal, care a inspirat şi străbate Constituţia României, a însoţit umanitatea de la apariţia statului şi a legii şi a diferenţiat, întotdeauna, societăţile libere şi democratice de cele absolutiste, totalitare, dar a delimitat, totodată, ordinea de haos.

             Să ne reamintim  în acest sens, cugetarea marelui filozof francez Jean Jacques Rousseau: "Aş fi vrut să trăiesc şi să mor liber, adică supus unor legi al căror jug de onoare să nu-l pot scutura nici eu şi nimeni altul; jug salutar şi blând, pe  care capetele cele mai mândre îl poartă cu atât mai supuse, cu cât sunt menite să nu poarte nici un alt jug. Aş fi vrut, aşadar, ca nimeni în stat să nu se poată socoti mai presus decât legea şi nimeni să nu poată obliga statul să recunoască ceva făcut  în afara legii".

             Dar, pentru ca legea să convingă, deopotrivă, cetăţenii, autorităţile publice, precum şi toate instituţiile şi celelalte componente  ale unei societăţi, pentru a putea fi corect aplicată şi bine înţeleasă, ea trebuie să întrunească unele exigenţe de formă, conţinut, calitate şi stil care numai ei îi sunt specifice.

             Pe de altă parte, legea se integrează într-un sistem legislativ care trebuie să constituie un corp unitar, coerent, concordant şi funcţional.

             Desigur, legea şi opera de legiferare sunt atribute obligatorii ale suveranităţii poporului care şi-o exercită prin organele sale reprezentative şi, în primul rând, prin organul său reprezentativ suprem - Parlamentul - declarat prin Constituţie, unica autoritate legiuitoare a ţării.

             Parlamentul este un organ politic, este cu adevărat singurul în drept să aprecieze oportunitatea unei legi şi să o adopte în formula dorită. Rolul, natura şi structura Parlamentului, modul său de funcţionare sunt concepute pentru a adopta legile. Opera de concepţie a acestora, după comandamentele politice primite, dar conform unor reguli tehnice, trebuie să aparţină specialiştilor.

             Tehnica legislativă este o artă care are principiile, metodele şi secretele ei.

             Această tehnică necesită o pregătire de specialitate, o experienţă îndelungată, cunoaşterea întregului sistem legislativ şi a principiilor sale, cercetarea, în acest context, a tuturor conexiunilor cu celelalte acte normative ce alcătuiesc acest sistem, cunoaşterea limbajului normativ, cunoaşterea intenţiei şi concepţiei iniţiatorilor, cunoaşterea unor experienţe legislative verificate deja din dreptul comparat.

             Elaborarea unui proiect de act normativ nu presupune numai o pregătire juridică de specialitate, ea necesită, în egală măsură, cunoştinţe istorice, politice, sociale, de legislaţie comparată.

             În plus, întrucât legea se adresează tuturor cetăţenilor, nu numai forţelor politice care o adoptă, ea trebuie să fie obiectivă şi imparţială, cerinţe care pot fi conferite şi asigurate de către specialiştii neimplicaţi politic de un organism autonom.

            Să ne reamintim şi în această privinţă una dintre cugetările care au străbătut timpul şi vor rămâne perene, ale aceluiaşi Jean Jacques Rousseau: "pentru a împiedica proiectele interesate şi prost concepute, precum şi inovaţiile periculoase care i-au dus la pieire în cele din urmă pe atenieni, aş fi dorit ca nu oricine să aibă dreptul de a propune legi noi după fantezia sa, ci acest drept să aparţină numai magistraţilor; aş fi dorit ca ei să-l folosească cu atâta prudenţă, iar poporul, în ceea ce-l priveşte, să fie atât de rezervat în a-şi da consimţământul pentru aceste legi şi ca promulgarea lor să nu se poată face decât cu atâta solemnitate, încât, înainte de a se zdruncina alcătuirea statului, toţi să aibă vreme să se convingă că legile devin sfinte şi venerabile în primul rând datorită marii lor vechimi".

            Un stat de drept nu poate fiinţa, nu se poate dezvolta fără un cadru juridic adecvat, fără un sistem legislativ bine articulat, unitar, coerent, coordonat şi concordant.

            Pentru a construi un astfel de sistem, puterea legislativă şi puterea executivă au nevoie de consultanţa de specialitate a unui organism tehnic, profesionist, beneficiind de o autonomie care să-l ţină în afara intereselor conjuncturale, eliberat de presiunile partizanatului politic, drept condiţie a obiectivităţii sale.

             Unei asemenea necesităţi este chemat să-i răspundă Consiliul Legislativ.

            Instituţionalizarea Consiliului Legislativ a fost imperios necesară în condiţiile în care tânărul nostru stat de drept trebuie să realizeze o reformă totală a legislaţiei, să edifice practic un nou ansamblu legislativ.

            Consiliul Legislativ nu a fost o invenţie a noii noastre Constituţii şi nici o preluare mecanică din practica de legiferare a statelor cu tradiţii democratice începând cu Franţa, Spania, Belgia, Italia ş.a, unde funcţionează astfel de instituţii.

            În România există o îndelungată tradiţie în acest domeniu care coboară în istorie până în timpurile străvechilor divane domneşti când existau diverse corpuri consultative care-l sfătuiau pe domn în exercitarea întreitelor sale puteri: legislativă, executivă şi judecătorească.

            În anul 1808 în Muntenia a fost înfiinţată funcţia de "pravilist" care, printre altele, informa divanul asupra domeniilor în care era necesară o iniţiativă legislativă.

           În Moldova, în anul 1818 a fost înfiinţată instituţia "jurisconsultului statului" printr-un hrisov al domnitorului Scarlat Calimachi, care îl denumea "censor al legilor". Expunerea de motive la acest hrisov se referea la "trebuinţa introducerii în Staturi a unui censor al legilor ... însărcinat cu necurmata priveghere asupra adunării legilor şi cu cercetarea dacă nu este în ele vreo contrazicere; dacă nu cumva legea începe a fi contrară cu inteligenţa, cu moravurile şi cu starea de propăşire a naţiei ... el cel dintâi va descoperi lipsurile legislaţiei, el cel dintâi va arăta cârmuirii îndreptările de care corpul legilor are trebuinţă".

            Printre primii jurisconsulţi ai statului s-au numărat eruditul Constantin Skeletti, urmat de Christian Flechtenmacher.

           După unirea Principatelor, în anul 1864, sub domnia marelui Cuza Vodă s-a înfiinţat, după modelul francez napoleonean, un Consiliu de Stat al cărui preşedinte era însuşi Domnul şi care avea următoarele atribuţii: trebuia să fie consultat asupra proiectelor de legi; putea  fi consultat în chestiuni administrative; exercita autoritatea disciplinară asupra funcţionarilor publici; putea fi întrebuinţat ca organ interpetativ al legilor; exercita contenciosul administrativ.

            Din păcate, după înlăturarea domnitorului Cuza Vodă, în 1866, Consiliul de Stat şi-a încetat activitatea.

            Deşi încă din 1876 au început discuţii şi demersuri pentru reînfiinţarea unui organism specializat în elaborarea legilor, în care s-au remarcat oameni politici şi jurişti de execuţie ca Ion Brătianu, Eugeniu Stătescu, G.Paladi, Alexandru Marghiloman, I.Tanoviceanu, Vintilă Brătianu, Alexandru Vaida-Voievod, Virgil Madgearu ş.a, o astfel de instituţie a putut fi din nou consacrată abia prin Constituţia din 1923 şi organizată prin Legea Mârzescu din 1925, regretatul politician care a şi înfiinţat Consiliul Legislativ, dar nu a mai avut mângâierea de a-l inaugura.

          Acest Consiliu Legislativ a funcţionat până în  anul 1948, aducându-şi o remarcabilă contribuţie la unificarea legislaţiei pe teritoriul românesc reîntregit şi la elaborarea a numeroase legi importante în perioada interbelică. În anul 1971 a fost înfiinţat un nou Consiliul Legislativ cu atribuţiuni în sistematizarea şi perfecţionarea legislaţiei, care a fost desfiinţat în decembrie 1989.

           Ne-am permis această incursiune istorică nu numai pentru a demonstra vechea noastră tradiţie instituţională, dar şi dintr-o pioasă datorie faţă de toţi cei care au fost precursori, promotori sau continuatori ai unui asemenea organism constituţional şi cărora le aducem un sincer omagiu.

           Actualul Consiliul Legislativ, întemeiat prin Cartea fundamentală a ţării şi prin Legea nr.73/1993, a fost conceput să fiinţeze ca un organism de specialitate al Parlamentului care, prin activitatea de avizare a proiectelor de acte normative şi prin îndeplinirea altor atribuţii,  este chemat să asigure sistematizarea, unificarea şi coordonarea întregii legislaţii.

          Cred că este util să reamintesc, în acest context, că misiunea Consiliului Legislativ de a fi apărător şi  garant al sistemului legislativ, se realizează prin îndeplinirea următoarelor atribuţii concrete:

           - analizează şi avizează proiectele de legi, propunerile legislative şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului;

           - analizează şi avizează, la cererea preşedintelui comisiei parlamentare sesizate în fond amendamentele supuse dezbaterii comisiei şi proiectele de legi sau propunerile legislative primite de comisie după adoptarea lor de către una din Camere;

            - realizează nemijlocit sau coordonează, la cererea Camerei Deputaţilor sau Senatului, elaborarea unor proiecte de coduri sau de alte legi de o complexitate deosebită;

            - elaborează, la cererea Camerei Deputaţilor sau Senatului ori din proprie iniţiativă, studii pentru sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei şi face propuneri  corespunzătoare Parlamentului şi, după caz, Guvernului;

           - examinează conformitatea legislaţiei cu prevederile şi principiile Constituţiei, sesizând Birourile permanente, şi, după caz, Guvernul, asupra cazurilor de neconstituţionalitate constatate; face propuneri pentru punerea de acord a legislaţiei anterioare Constituţiei cu prevederile acesteia;

            - ţine evidenţa oficială a legislaţiei şi organizează informatizarea sistemului de evidenţă;

           - coordonează elaborarea şi editarea de repertorii legislative, culegeri de acte normative în limba română şi limbi străine şi avizează, în vederea publicării, astfel de culegeri elaborate de alţii;

            - păstrează câte un exemplar din originalele legilor adoptate şi ale decretelor de promulgare a acestora.

          Rezultă, aşadar, în primul rând, faptul că pentru a-şi îndeplini rolul său constituţional, toate proiectele de legi, propunerile legislative, amendamentele care se fac la aceste proiecte, proiectele de ordonanţe şi proiectele de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului vor fi supuse filtrului ştiinţific şi avizării Consiliului Legislativ.

           Examinând proiectele actelor normative, Consiliul Legislativ are în vedere concordanţa acestora cu Constituţia, cu sistemul nostru legislativ şi cu principiile statului de drept, înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor, prevenirea paralelismelor, dar şi respectarea normelor de tehnică legislativă.

           Ne propunem să asigurăm fiecărui act normativ o structură adecvată normelor juridice, o formă prescriptivă corespunzătoare cu un limbaj simplu, clar, precis şi concis.

          Vom urmări ca toate proiectele actelor normative care se prezintă autorităţilor competente pentru adoptare să se caracterizeze prin claritate, accesibilitate, concizie şi armonie.

          Nu trebuie uitat faptul că legea se impune nu numai prin caracterul imperativ, dar şi prin soluţiile sale convingătoare, prin eleganţa limbajului ei care să pună în valoare frumuseţea limbii române şi să aibă şi o doză de sacralitate. Nu este lipsit de interes să relevăm aici faptul că celebrul Cod civil napolean, care a inspirat într-o măsură considerabilă legislaţia noastră, a trezit admiraţia unui scriitor de talia lui Stendhal, punându-l în situaţia de a mărturisi că, ori de câte ori simte nevoia de a citi o frază frumoasă, ia în mână Codul civil.

           Dacă acestea sunt principiile teoretice, istorice, constituţionale şi legale, care definesc Consiliul Legislativ, este important de cunoscut care sunt faptele cu care se poate prezenta acesta după un an de activitate.

            1. Ziua de 1 aprilie 1996, data oficială a începerii activităţii, ne-a găsit în faza de "organizare de şantier", şi la figurat, dar şi la propriu (atât cu logistică primară cât şi cu personal), dar a marcat începerea fluxului de proiecte de acte  normative transmise de către Guvern şi cele două Camere ale Parlamentului.

           În cursul lunilor care au urmat, am primit spre avizare până la finele anului 1996 un număr de 583 proiecte, cele  mai multe fiind de la Guvern - 472 proiecte de legi, ordonanţe şi hotărâri. Dintre acestea, în 92 din cazuri au fost date avize favorabile în forma trimisă de iniţiator, în 357 de situaţii s-au elaborat avize favorabile cu propuneri şi observaţii, în 39 de cazuri avizul a fost negativ, iar în restul cazurilor, s-au restituit proiectele pentru diverse motive.

           În aceste avize, Consiliul Legislativ a formulat peste 1000 observaţii şi propuneri de modificare a proiectelor de acte normative, dintre care peste 680 propuneri au vizat aspecte de fond, iar 320 tehnica legislativă.

           În cursul anului 1997 până în prezent, am fost sesizaţi cu 504 proiecte de acte normative pentru avizare din care 326 de la Guvern, 88 de la Senat şi 76 de la Camera Deputaţilor şi 14 de la Consiliul Concurenţei şi de la unele ministere. Dintre acestea, au fost 133 proiecte de legi, 147 propuneri legislative, 163 proiecte de hotărâri de Guvern, 47 ordonanţe şi 14 regulamente şi memorandumuri.

           În această perioadă, am emis 424 avize din care 39 favorabile, în forma trimisă de iniţiator, 334 favorabile cu propuneri şi observaţii, 51 negative şi 25 de restituiri. Aceste avize au cuprins 1748 propuneri şi observaţii de fond şi 664 de tehnică legislativă.

           Desigur, într-un material teoretic de prezentare a instituţiei nu este loc pentru o analiză a modului în care s-au reflectat avizele noastre în actele normative aprobate. 

           Menţionăm totuşi că activitatea Consiliului Legislativ este receptată favorabil atât la nivelul Parlamentului, cât şi al Executivului. Iar  noi ne exprimăm hotărârea şi ambiţia de a contribui, prin activitatea de avizare, la creşterea calităţii actului normativ, dar şi la disciplinarea şi fluidizarea activităţii de legiferare.

            2. Pentru a-şi îndeplini importanta şi foarte complexa sarcină de reexaminare a legislaţiei anterioare Constituţiei şi de asanare a sistemului legislativ, imediat după constituirea sa, Consiliul Legislativ a început un laborios proces de inventariere a fondului activ al legislaţiei care urma apoi să fie examinat.

            Au fost, astfel, identificate 3.077 de acte normative anterioare Constituţiei, din care 2.138 anterioare datei de 22 decembrie 1989.

            Fondul activ al legislaţiei anterioare Revoluţiei din decembrie 1989 cuprindea la data inventarierii 131 legi, 1.954 de decrete ale fostului Consiliu de Stat (din care 742 publicate şi 312 nepublicate), 205 decrete prezidenţiale (din care 62 publicate şi 143 nepublicate) şi 748 hotărâri ale fostului Consiliu de Miniştri (din care 368 publicate şi 380 nepublicate).

           Aceste cifre demonstrează, pe de o parte, tendinţa fostului regim de a guverna ţara prin decrete, prin nesocotirea legii şi a activităţii parlamentare, iar, pe de altă parte, lipsa de transparenţă, foarte multe acte normative nefiind publicate.

            Această vastă operaţiune de inventariere a fost mult îngreunată de risipirea arhivei legislative în cursul Revoluţiei din decembrie 1989, care a făcut ca până în prezent foarte multe (aproape 500) acte normative nepublicate să nu poată fi încă identificate.

            După o laborioasă verificare a fiecărui act normativ din acest fond şi după consultarea ministerelor, Consiliul Legislativ a propus, într-o primă etapă, spre abrogare, printr-un proiect de lege, un număr de 508 acte normative, constând din 20 de legi, 302 decrete ale fostului Consiliu de Stat, 2 hotărâri ale Consiliului de Stat, 171 decrete prezindenţiale, precum şi 13 decrete şi decrete-legi ale Consiliului Naţional al Frontului Salvării Naţionale.

            Proiectul de lege, care a fost însuşit de Guvern se află în prezent pe ordinea de zi a Senatului României.

            În etapa a II-a au fost supuse reexaminării hotărârile fostului Consiliu de Miniştri şi cele ale Guvernelor post-decembriste, anterioare Constituţiei, reţinându-se pentru abrogare un număr de 475 acte normative constând din 433 hotărâri şi dispoziţii ale Consiliului de Miniştri şi 42 hotărâri ale Guvernului adoptate în perioada 1990 - 1991. Acestea urmează să fie remise Guvernului pentru a decide.

            Menţionăm că procesul de reexaminare a legislaţiei, în ansamblul ei, se desfăşoară în continuare, având ca obiectiv pe lângă abrogarea altor acte normative şi elaborarea concomitentă a unor  propuneri de înlocuire a actelor normative a căror abrogare nu se poate face în lipsa unei noi reglementări.   

            3. Consiliul Legislativ este în curs  de constituire a unei baze de date legislative pe baza unui sistem de informatică juridică unitar şi integrat care să permită nu numai inventarierea, indexarea şi identificarea tuturor actelor normative, dar şi analize sistemice şi logice informaţionale, atât asupra ansamblului  legislaţiei, cât şi asupra fiecărui act normativ în parte.

            Suntem încurajaţi în această direcţie de o recentă iniţiativă a Ministerului Justiţiei în urma căreia s-a constituit un cadru de cooperare şi coordonare interdepartamentală (cu participarea structurilor specializate ale Parlamentului, a unor organisme din Executiv şi a Regiei Autonome "Monitorul Oficial") care va putea elimina paralelismele existente în acest domeniu, necorelările şi unele disfuncţiuni existente.

            4. Consiliul Legislativ a fost în această perioadă un factor activ în procesul de armonizare a legislaţiei României cu legislaţia comunitară, cooperând cu structurile competente ale Executivului în cadrul Comitetului Interministerial.

            Am reuşit să ne constituim baza legislativă a U.E. (pe bandă magnetică şi fond de carte) strict necesară activităţii de armonizare.

            Pentru a facilita accesul specialiştilor şi al tuturor celor interesaţi la dreptul comunitar şi la terminologia specifică acestuia, vom elabora până la sfârşitul acestui an un dicţionar elementar de drept european.

            5. În cursul anului 1996, Consiliul Legislativ a coordonat apariţia "Repertoriului Legislaţiei României" care cuprinde actele normative elaborate în perioada 22 decembrie 1989 - 3 ianuarie 1996 şi a cooperat cu Regia Autonomă "Monitorul Oficial" în elaborarea Repertoriului actelor  publicate în "Monitorul Oficial".

            Pe baza inventarului fondului legislaţiei active, rămas după operaţiunile de asanare menţionate, vom elabora la sfârşitul acestui an Repertoriul întregii legislaţii în vigoare.

            6. În cursul lunii iunie a.c. Consiliul Legislativ a organizat, împreună cu Asociaţia Baroului American şi Conferinţa Naţională a Legislativelor Statelor din SUA un seminar pe probleme de tehnică legislativă, destinat aparatului de specialitate din cele două Camere ale Parlamentului, precum şi din diferite structuri ale Executivului, la care au participat şi reprezentanţi ai unor organizaţii profesionale şi nonguvernamentale.

            Seminarul a urmărit, alături de prezentarea problematicii legate de exigenţele tehnicii legislative care a cuprins şi proiectul normelor de tehnică legislativă elaborat de Consiliul Legislativ şi o componentă pragmatică, concretizată prin redactarea de către participanţi a două proiecte de legi referitoare la spălarea banilor şi la confidenţialitatea operaţiunilor bancare. Utilitatea practică a acestei acţiuni este evidentă, avându-se în vedere recentul proiect de lege privind spălarea banilor, iniţiat de Guvern.

            În cadrul lucrărilor seminarului, au fost, de asemenea,  dezbătute probleme ale armonizării legislaţiei româneşti cu reglementările Uniunii Europene, cu participarea unei reprezentante a Biroului pentru Schimb de Informaţii în Domeniul Asistenţei Tehnice (TAIEX) al Comisiei Europene.

            Totodată, s-a organizat o masă rotundă cu privire la rolul organizaţiilor nonguvernamentale şi mass-media în cadrul procesului legislativ, subliniindu-se valoarea dialogului cu societatea civilă şi mass-media pentru asigurarea transparenţei acestui proces.

            Manifestarea a înregistrat un real succes, bucurându-se de participarea a peste 80 de persoane, care au apreciat foarte mult oportunitatea şi eficienţa ei.

            Specialiştii americani prezenţi au contribuit prin profesionalismul lor la reuşita seminarului, împărtăşind experienţa americană în materie şi au apreciat, la rândul lor, buna pregătire a juriştilor români în domeniul legislativ, precum şi receptivitatea lor, considerând în final, că seminarul a fost unul dintre cele mai bune la care au participat.

            7. Pentru a veni în sprijinul parlamentarilor, precum şi al aparatului de specialitate din Parlament şi Executiv, Consiliul Legislativ a întocmit 16 documentare cu legislaţie comparată pe diferite tematici referitoare la domenii care au făcut obiectul unor proiecte de acte legislative: statutul funcţionarului public, privatizarea băncilor, proprietatea publică şi privată a statului, sponsorizarea, traficul şi consumul de droguri, spălarea banilor etc.

            8. Prezentul Buletin de Informare Legislativă aflat la primul său număr, se înscrie şi el în rândul faptelor cu care ne prezentăm şi care intenţionăm să ne reprezinte în continuare, cu o  periodicitate trimestrială. Dorim ca în cuprinsul său să oglindim atât aspectele mai importante de interes mai general ale  activităţii Consiliului Legislativ, dar şi să expunem unele probleme teoretice şi materiale legislative externe care să privească domenii actuale ale agendei de lucru a Parlamentului şi a Executivului.

 

***

 

             Acestea sunt, prezentate în mod sintetic, "faptele" cu care Consiliul Legislativ se prezintă după primul său an de activitate. Dacă sunt  multe sau dacă nu sunt suficiente, calitatea acestora, eficienţa lor şi, nu în ultimul rând minusurile activităţii noastre, sunt întrebări la care am aştepta mai degrabă răspuns de la "beneficiarii" activităţii noastre - Parlamentul şi Executivul - dar şi din partea opiniei publice.

            Pentru a fi obiectivi şi sinceri, mai mărturisim că, în pofida dorinţei noastre, precum şi a unor eforturi neprecupeţite, n-am reuşit să realizăm tot ce ne-am propus.

             A fost însă un an deosebit de greu în care, pe lângă problemele organizatorice şi logistice inerente oricărui început, ne-am confruntat   cu o acută criză de personal calificat.

             În aceste condiţii, sarcinile noastre au fost, cel puţin din punct de vedere cantitativ, mult mai substanţiale şi complexe decât cele pe care le vom avea peste 2-3 ani, când sperăm să ne consolidăm actualul colectiv.

            Ceea ce am reuşit a fost rodul unui efort plin de abnegaţie al unui colectiv restrâns, alcătuit din specialişti reputaţi cu o îndelungată experienţă, dintre care mulţi şi-au abandonat cu generozitate activităţi mult mai profitabile, dar mai lejere, pentru a pune umărul la construirea şi afirmarea acestei importante instituţii fundamentale a statului de drept, specialişti cărora li s-au adăugat şi câţiva tineri entuziaşti şi promiţători a căror afirmare o aşteptăm.

            Înţelegându-ne pe deplin menirea, eu şi acest colectiv, suntem hotărâţi să muncim cu pricepere şi devotament, pentru îndeplinirea îndatoririlor constituţionale ce ne revin, pentru a deveni acel organism consultativ de specialitate legislativă, constructiv, calificat şi eficient de care Parlamentul şi Executivul au nevoie pentru îmbunătăţirea procesului legislativ.

           Succesul şi eficienţa muncii noastre vor depinde, desigur, în primul rând de calitatea şi profesionalismul activităţii noastre, de responsabilitatea noastră, dar în mare măsură vor depinde şi de felul în care Legislativul şi Executivul ne vor percepe şi aprecia opiniile şi propunerile.

 

up